BOLEHKAH POLISI AKTIF DUDUK DI JABATAN SIPIL? PENDAPAT TENTANG TAFSIR YANG SERING TERLEWAT

Hangat saat ini tentang wacana Reformasi Polri, salah satu pasal yang paling sering diperdebatkan dalam wacana tersebut adalah Pasal 28 ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia. Pasal ini berbunyi singkat namun terasa tegas: "Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia dapat menduduki jabatan di luar kepolisian setelah mengundurkan diri atau pensiun dari dinas kepolisian." Bagi banyak kalangan, bunyi pasal ini sudah cukup jelas bahwa Polisi aktif dilarang menjabat di luar struktur Polri, titik. Namun menurut penulis, pembacaan seperti itu justru terlalu tergesa-gesa dan mengabaikan dimensi pemaknaan yang lebih dalam yang sesungguhnya sudah diletakkan sendiri oleh pembentuk undang-undang sejak awal.

Penulis beranggapan bahwa untuk memahami suatu norma secara benar, kita tidak boleh membaca batang tubuh pasal saja sambil mengabaikan penjelasannya. Dalam ilmu perundang-undangan, batang tubuh dan penjelasan adalah satu kesatuan yang tidak terpisahkan, yakni penjelasan hadir justru untuk memberikan pemaknaan otentik atas kehendak pembentuk undang-undang, atau juga dapat juga dilihat dalam tradisi hukum dikenal sebagai Legislative Intent yang merujuk pada pemahaman mendalam tentang apa yang sebenarnya diinginkan oleh pembuat undang-undang ketika kata-kata atau norma tertentu dalam peraturan ditetapkan. Ketika kita membaca penjelasan Pasal 28 ayat (3), ditemukan satu frasa dalam penjelasannya yang mendapat perhatian memadai: "Yang dimaksud dengan jabatan di luar kepolisian adalah jabatan yang tidak mempunyai sangkut paut dengan kepolisian." Frasa ini, menurut penulis, adalah kunci untuk memahami, menafsirkan, dan menginterpretasikan teks hukum atau norma yang mengubah segalanya.

Perhatikan konstruksi logikanya. Menurut penulis, Jika "jabatan di luar kepolisian" didefinisikan sebagai jabatan yang “tidak” mempunyai sangkut paut dengan kepolisian”, maka secara hukum berlaku pula kebalikannya: jabatan yang “ada” sangkut pautnya dengan kepolisian (meskipun secara struktural berada di luar organisasi Polri) tidak termasuk dalam kategori "jabatan di luar kepolisian" seperti yang dimaksud oleh larangan pasal tersebut. Penulis berpendapat bahwa inilah yang sejak awal dimaksudkan oleh pembentuk undang-undang, bahwa larangan Pasal 28 ayat (3) tidak bersifat mutlak tanpa pengecualian, melainkan secara implisit mengakui adanya ruang bagi jabatan-jabatan yang secara fungsional merupakan perpanjangan organik dari tugas kepolisian.

Untuk memahami mengapa penjelasan itu ditulis demikian, penulis merasa perlu melihat konteks historisnya. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 lahir hanya dua tahun setelah Polri resmi dipisahkan dari TNI melalui Ketetapan MPR Nomor VI dan VII/MPR/2000. Ini adalah masa transisi yang sangat labil. Ekosistem keamanan nasional Indonesia saat itu masih sangat bergantung pada personel berseragam (seperti Polisi) di berbagai lembaga termasuk lembaga-lembaga yang secara historis dikelola dengan dukungan aparatur kepolisian. Bahkan pendahulu BNN, yakni Badan Koordinasi Narkotika Nasional (BKNN), kala itu diketuai oleh Kapolri secara ex-officio. Menurut penulis, dalam situasi transisi seperti itulah pembentuk undang-undang memilih jalan kompromi: secara normatif terlihat melarang dwifungsi di batang tubuh, namun secara implisit melalui penjelasan tetap membuka ruang untuk jabatan yang secara fungsional berkaitan dengan kepolisian. Kompromi ini bisa dipahami dari sudut pandang kebutuhan pragmatis negara, meskipun cara merumuskannya kemudian menimbulkan masalah tersendiri.

Masalah yang dimaksud penulis dalam penjelasan sapal 28 ayat (3) diatas bukan pada konsep frasa “sangkut paut” itu sendiri, melainkan pada klausa lain yang menyertainya dalam penjelasan yang sama, yaitu frasa "atau tidak berdasarkan penugasan dari Kapolri", Inilah klausa yang menurut penulis merupakan cacat legislasi paling serius dalam undang-undang ini walaupun pada akhirnya frasa ini sudah diuji dan melahirkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 114/PUU-XXIII/2025 yang dibacakan pada 13 November 2025. Lahirnya putusan MK tersebut mempertegas bahwa jika klausa pertama soal “sangkut paut dengan kepolisian” masih bisa dipertahankan secara konseptual karena berbasis pada relevansi fungsional, maka klausa kedua soal "atau tidak berdasarkan penugasan dari Kapolri" sama sekali tidak memiliki batasan substantif apapun. Dengan klausa kedua ini, Kapolri secara sepihak dapat menentukan jabatan sipil mana saja yang boleh diduduki polisi aktif, tanpa kriteria yang jelas, tanpa daftar yang limitatif, dan tanpa mekanisme pengawasan yang memadai. Inilah yang kemudian menjadi celah bagi polisi aktif untuk mengisi jabatan-jabatan sipil. Maka menurut penulis sudah tepat lahirnya keputusan MK tersebut.

 Selain itu, penulis berpendapat bahwa Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 114/PUU-XXIII/2025 harus dibaca dalam kerangka pemahaman di atas. Mahkamah mengabulkan permohonan para pemohon dan menghapus frasa "atau tidak berdasarkan penugasan dari Kapolri" dari penjelasan Pasal 28 ayat (3) karena frasa tersebut dinilai menimbulkan ketidakpastian hukum, membuka celah penyalahgunaan kewenangan, dan bertentangan dengan prinsip supremasi sipil serta semangat konstitusional Pasal 30 ayat (4) UUD 1945. Putusan ini tepat, perlu, dan harus dihormati sebagai koreksi konstitusional yang sah. Namun yang menurut penulis sama pentingnya untuk dicatat adalah apa yang tidak dihapus oleh Mahkamah, yaitu konsep "sangkut paut dengan Kepolisian" tetap utuh dan berlaku hingga hari ini. Artinya, Mahkamah sendiri secara implisit mengakui bahwa ada jabatan di luar Polri yang dapat dibenarkan bagi polisi aktif, sepanjang jabatan itu memiliki keterkaitan fungsional yang substansial dengan tugas kepolisian.

 Di sinilah penulis ingin menegaskan satu pendapat yang menjadi inti tulisan ini. Bahwa perlu dipahami, yang ditertibkan oleh Putusan MK 114/2025 adalah “mekanisme” yang terlalu longgar, bukan “kebutuhan fungsional” negara terhadap kapasitas Kepolisian dalam lembaga-lembaga tertentu. Kedua hal ini harus dibedakan secara tegas agar tidak terjadi penafsiran yang melompat terlalu jauh. Menutup “celah” yang lalu berupa penugasan oleh Kapolri tanpa batas adalah langkah yang benar menurut penulis. Tetapi, menyimpulkan bahwa setelah putusan ini tidak ada satu pun polisi aktif yang boleh menduduki jabatan apapun di luar struktur Polri, menurut penulis adalah kesimpulan yang belum tepat serta tidak didukung oleh bunyi putusan itu sendiri.

 Penulis beranggapan, bahwa pendekatan fungsional adalah jalan tengah yang paling dapat dipertahankan secara akademis. Fungsi inti Polri tidak bersifat administratif biasa, fungsinya secara praktik dapat mencakup penyelidikan, penyidikan, pengembangan jaringan intelijen, analisis kejahatan terorganisasi, dan operasi penegakan hukum yang kompleks terhadap ancaman yang berdimensi transnasional serta lain sebagainya (dalam upaya memelihara kamtibmas, menegakkan hukum serta melindungi, mengayomi dan melayani masyarakat). Tidak semua jabatan sipil membutuhkan kapasitas ini. Namun ada lembaga-lembaga yang secara tidak terpisahka dan struktural bergantung padanya. Badan Narkotika Nasional (BNN) adalah contoh paling konkret: berdasarkan Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2009 tentang Narkotika, BNN memiliki kewenangan penyelidikan dan penyidikan yang identik dengan Polri dan secara normatif diwajibkan berkoordinasi langsung dengan Kapolri dalam setiap operasi pemberantasan narkotika. Badan Nasional Penanggulangan Terorisme (BNPT) adalah contoh lainnya, mandatnya menuntut keahlian intelijen dan operasi taktis yang secara organik dibentuk dalam lingkungan pendidikan dan pelatihan kepolisian. Dalam konteks ini, menurut penulis, kehadiran personel Polri pada jabatan pimpinan lembaga-lembaga tersebut bukan sekadar persoalan karier, melainkan refleksi dari kebutuhan operasional negara yang nyata dan tidak dapat sepenuhnya digantikan oleh kapasitas birokrasi sipil konvensional.

 Meski demikian, penulis dengan tegas berpandangan bahwa argumentasi fungsional ini tidak boleh digunakan sebagai sebagai pembenaran terbuka yang membolehkan segala bentuk penugasan Polri di luar institusi asal ada alasan operasional yang diklaim. Justru di sini letak kegagalan sistemik yang berlangsung selama 23 tahun: ketiadaan batas yang jelas menyebabkan pengecualian yang seharusnya sempit menjadi praktik masif. Data yang disampaikan dalam sidang Mahkamah Konstitusi menunjukkan betapa seriusnya persoalan ini, jumlah polisi di luar struktur Polri terus meningkat, jabatan yang diduduki pun jauh melampaui batas fungsional yang dapat dipertahankan yakni jabatan-jabatan yang tidak memiliki irisan substansial apapun dengan tugas kepolisian.

 Oleh karena itu, menurut penulis, ada tiga kriteria kumulatif yang harus dipenuhi sebelum kehadiran polisi aktif di luar institusi dapat dibenarkan secara hukum dan konstitusional. Pertama, jabatan tersebut harus memiliki keterkaitan fungsional yang substansial, terukur, dan dapat diverifikasi dengan tugas inti kepolisian, bukan keterkaitan yang dibuat-buat atau dipaksakan. Kedua, kebutuhan fungsional itu tidak dapat dipenuhi secara memadai melalui mekanisme rekrutmen biasa, dengan kata lain, ada keunikan kompetensi Kepolisian yang benar-benar tidak tergantikan. Ketiga, harus ada mekanisme pengawasan yang kuat, transparan, dan akuntabel, bukan diskresi sepihak dari satu pejabat tunggal tanpa kontrol internal maupun eksternal yang efektif.

 Pada akhirnya, penulis berpendapat bahwa pemaknaan Pasal 28 ayat (3) yang paling jujur dan paling dapat dipertahankan secara konstitusional bukanlah dua pilihan yang kaku antara boleh mutlak atau larangan total. Norma ini sejak awal dirancang dalam sebuah cakupan bahwa ada jabatan yang jelas-jelas di luar domain Kepolisian dan tidak boleh diduduki polisi aktif, namun ada pula jabatan yang secara fungsional merupakan perpanjangan dari tugas Kepolisian dan oleh pembentuk undang-undang sendiri diakui keberadaannya. Yang selama ini gagal dilakukan adalah memetakan jangkauan itu secara eksplisit, limitatif, dan transparan di dalam undang-undang, bukan menyerahkannya kepada diskresi administratif yang tidak bertepi. Putusan MK 114/2025 telah menutup pintu diskresi itu. Kini giliran DPR dan Pemerintah untuk melakukan satu langkah yang sudah terlambat dua dekade: merumuskan aturan yang menyusun sebuah daftar jabatan yang dapat diisi polisi aktif secara eksplisit, limitatif, dan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Tanpa langkah itu, perdebatan ini tidak akan pernah selesai, dan ruang abu-abu yang ada akan selalu menjadi tempat bersemainya penyalahgunaan kewenangan.

 Daftar Referensi

-          Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 30 ayat (4).

-          Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor VI/MPR/2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia.

-          Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia.

-          Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4168).

-          Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2009 tentang Narkotika (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 143, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5062).

-          Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82).

-          Peraturan Kepolisian Negara Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2025 tentang Pelaksanaan Tugas Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia di Luar Struktur Organisasi Kepolisian Negara Republik Indonesia.

-          Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Putusan Nomor 114/PUU-XXIII/2025 dalam Perkara Pengujian Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dibacakan dalam Sidang Pleno, 13 November 2025.

 

Catatan Penyusunan:

Dalam proses penulisan, penulis menggunakan bantuan kecerdasan buatan (Artificial Intelligence) sebagai alat bantu untuk menyusun struktur kalimat, memperhalus redaksi, dan mengorganisasikan argumen agar lebih sistematis dan mudah dipahami pembaca. Meskipun demikian, seluruh substansi analisis, posisi argumentatif, sudut pandang yang tertuang dalam tulisan ini sepenuhnya merupakan pendapat dan sepenuhnya berada pada penulis.